Politique énergétique du Québec: La nécessité d’une référence de marché sur la valeur de l’électricité au Québec Par Normand Mousseau Professeur de physique et titulaire de la Chaire de recherche de l’Université de Montréal sur les matériaux complexes, l’énergie et les ressources naturelles et coprésident de la Commission sur les enjeux énergétiques du Québec. (Crédit photo : Amélie Phillibert, U de M)

Quelle est la valeur de l’électricité produite au Québec? Aussi surprenant que cela puisse paraître, cette question, pourtant fondamentale, est ignorée dans la réflexion actuelle pour le développement d’une nouvelle politique énergétique.

Difficile, lorsqu’on ne dispose pas des faits les plus élémentaires, de mener un réflexion et des discussions constructives qui permettront d’atteindre la cible principale de la prochaine politique énergétique : identifier les façons d’enrichir le Québec par des choix énergétiques qui favorisent l’atteinte de ses objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre — l’énergie représente tout de même 75 % de ses émissions.

L’absence d’un cadre de référence commun ne s’arrête pas à la valeur de l’énergie. Le brouillard semble plutôt la norme quand on aborde ce sujet au Québec, qu’il s’agisse de disponibilité, de surplus, d’accès au marché, etc. Et les lieux communs remplacent souvent les faits et les analyses solides, même chez ceux qui baignent dans le sujet. Pour qu’un véritable débat puisse se dérouler quant aux orientations visant à encadrer un secteur de l’économie qui représente, en dépenses directes, environ 30 milliards $ annuellement, il faut s’appuyer sur une base de référence commune et pertinente qui permette de comparer réellement les différentes énergies et d’évaluer les impacts et les retombées économiques de nos choix. Une telle approche semble pourtant hérisser plusieurs acteurs dans le domaine qui préfère ignorer ces références plutôt que de construire sur celles-ci.

Les buts d’une politique énergétique

En ce début de 21^e siècle, une politique énergétique doit rencontrer trois objectifs : (i) se préoccuper d’approvisionnement; (ii) appuyer le développement économique et social; (iii) et intégrer les préoccupations environnementales, dont la question des émissions de gaz à effet de serre.

Considérons d’abord le premier objectif, la gestion des approvisionnements énergétiques. Dans le cas du Québec, il est utile de séparer ceux-ci en deux groupes : les hydrocarbures fossiles, entièrement importés, et l’électricité et la biomasse, produites à domicile.

L’accès aux hydrocarbures fossiles

Alors que la planète annonçait, il y a moins de 10 ans, la fin des hydrocarbures fossiles, l’augmentation des prix couplée à des bouleversements technologiques a plutôt créé une situation d’abondance qui laisse entrevoir un accès facile à l’énergie, au moins pour la prochaine décennie. La situation est encore plus avantageuse au Québec, qui bénéficie de l’augmentation importante de la production de pétrole de l’Ouest du pays. Ainsi, le renversement de la ligne 9b d’Enbridge permettra de satisfaire la majeure partie des besoins des deux raffineries québécoises sans couper l’accès au marché mondial. Le Québec, qui dépend du pétrole pour un peu moins de 40 % de ses besoins énergétiques, pourrait même être traversé par le nouvel Oléoduc Énergie Est de TransCanada, qui transporterait chaque jour plus de deux fois ses besoins quotidiens en pétrole, offrant un accès privilégié à des ressources d’hydrocarbure considérables. S’il est probable qu’avec ces pipelines le prix du pétrole albertain rejoigne la valeur mondiale, le Québec conservera un avantage certain quant à l’accès à la ressource durant au moins la prochaine décennie.

La situation est similaire du côté du gaz naturel, qui fournit environ 15 % de l’énergie consommée au Québec. Bien intégrée au réseau gazier nord-américain, l’industrie québécoise a accès, à l’exception de la Côte-Nord et des mines du nord, au gaz naturel à un prix tout à fait concurrentiel. Si la construction de l’Oléoduc Énergie Est de TransCanada soulève quelques inquiétudes quant à l’assurance d’un accès futur suffisant au gaz naturel, avec la conversion d’un des gazoducs ontariens en oléoduc, il est probable que l’Office national de l’énergie exigera la mise en place de nouvelles lignes de transport afin de maintenir les approvisionnements. Le Québec aura donc accès durant encore plusieurs années, à prix compétitif, à du gaz naturel en quantité suffisante pour répondre à l’ensemble de ses besoins.

L’accès aux hydrocarbures fossiles importés, utilisés principa­lement pour le transport et la production de chaleur, ne pose donc aucun risque particulier pour les prochaines années. Dans ce contexte, la production locale d’hydrocarbures fossiles ne changerait rien à cette situation. En effet, puisque le gaz naturel est un marché continental et que le pétrole s’échange à un seul prix, ou presque, à travers la planète, la production locale d’hydrocarbures n’offrirait aucun avantage comparatif quant à l’accès à ces sources d’énergies pour les utilisateurs québécois.

Il serait incorrect, dans ce cas, de lier formellement la production d’hydrocarbures fossiles, particulièrement de pétrole, à notre consommation; une fois le pétrole mis en cale, à Gaspé, sur l’Île d’Anticosti ou dans le golfe du Saint-Laurent, il se vendrait au même prix à Shanghai qu’à Montréal. La production de pétrole — et, dans une moindre mesure, du gaz naturel — québécois relève donc du mandat ressources naturelles et non pas énergie et elle doit être pensée, avant tout, comme une entreprise visant à enrichir de manière nette les propriétaires de cette ressource, c’est à dire l’ensemble des Québécois, plutôt qu’à satisfaire une politique énergétique.

L’approvisionnement renouvelable : électricité et biomasse

Si l’approvisionnement en hydrocarbures fossiles ne pose pas de défi particulier pour les prochaines années, qu’en est-il de l’électricité, fer de lance de l’économie moderne? Depuis la fin des années 1960, le Québec vit en situation d’insécurité permanente à l’égard de ses approvisionnements en électricité, investissant presque maladivement afin de s’assurer de disposer de réserves suffisantes pour répondre à toute hausse inattendue de la demande. Cette stratégie l’a d’ailleurs forcé, à plusieurs reprises dans le passé, à brader ses importants surplus d’électricité tant auprès de consommateurs québécois qu’à l’étranger en attendant que la demande structurelle rattrape son offre.

Une telle approche a tout de même eu l’avantage d’inciter les petits et les grands consommateurs d’énergie à adopter, beaucoup plus qu’ailleurs, l’électricité comme source première d’énergie, transformant le paysage énergétique du Québec en un temps record : entre 1979 et 1987, la consommation de pétrole au Québec a chuté de 43 %, un recul qui ne fut observé nulle part ailleurs sur la planète, faisant du Québec un des chefs de file mondiaux de l’énergie renouvelable dès le milieu des années 1980.

S’appuyant sur les succès passés dus à un historique de production d’énergie à faible coût et de conversion relativement facile vers l’électricité, les gouvernements successifs ont maintenu une politique centrée sur une offre abondante qui précède la demande sans tenir compte des changements fondamentaux du marché de l’énergie et de l’évolution de la structure de consommation. C’est ainsi qu’à partir de 2006, le gouvernement du Québec et Hydro-Québec ont multiplié les projets de production d’électricité renouvelable à relativement fort coût — de 6 à 12 ¢/kWh — alors que la demande interne plafonnait et que l’arrivée du gaz de schiste faisait chuter le prix de l’électricité sur le marché nord-américain. Entre 2008 et 2020, près de 40 TWh de capacité de production auront été mis en service à un prix variant de 2 à 4 fois le tarif patrimonial, sans marché en vue ni plan de valorisation.^[1]

Ces ajouts pèsent lourd sur l’économie québécoise. Depuis quelques années, avec l’accumulation des contrats d’approvisionnement imposés par le gouvernement du Québec, les nouvelles capacités d’Hydro-Québec Production et les demandes de rendement élevé de son actionnaire, Hydro-Québec exporte des quantités de plus en plus importantes d’électricité — 30,1 TWh en 2012, 30,8 en 2013 et 25,4 en 2014,^[2] environ deux fois la moyenne de 15,6 TWh observée entre 2007 et 2011.^[3] Or, la Commission sur les enjeux énergétiques du Québec estime que seuls les 10 premiers TWh sont exportés aux heures de grande demande, à des tarifs très rentables, le reste étant vendu à des tarifs beaucoup plus faibles, entre 2 et 4 ¢ le kWh, bien en-dessous des coûts d’approvisionnement des nouvelles infrastructures de production. Les Québécois se retrouvent donc à subventionner l’exportation d’électricité à un niveau qui devrait s’approcher du milliard $ en 2015.^[1]

Une telle situation s’est déjà produite, à une échelle différente, dans le passé. Celle-ci s’était résorbée sur quelques années grâce à une hausse significative de la demande interne soutenue par une politique de tarifs compétitifs pour la grande industrie énergivore et l’électrification continue du chauffage résidentiel. Aujourd’hui, toutefois, ces avenues offrent une perspective de développement beaucoup plus faible. Les tarifs d’électricité pour les grands consommateurs ne sont plus les plus bas de la planète : le gaz de schiste permet à plusieurs États américains d’offrir des prix très alléchants sur l’électricité afin d’attirer des industries alors que les pays du Moyen-Orient, qui ont longtemps brûlé leur gaz naturel à la torchère, cherchent maintenant à diversifier leur économie à l’aide, justement, de cette énergie à faible coût. Difficile, de même, d’augmenter de manière significative la part de l’électricité dans le secteur résidentiel ou commercial : le premier est déjà presque saturé, alors que le deuxième peut s’approvisionner en énergie à bien plus faible coût grâce au gaz naturel, puisque les tarifs d’électricité au Québec ont cru beaucoup plus vite que l’inflation ces dernières années alors que ceux du gaz naturel chutaient de manière significative.

Les rares avenues disponibles pour la valorisation des surplus actuels ne sont pas sans défi, qu’on pense au transport, qui dépend des hydrocarbures fossiles à plus de 99 %, ou aux marchés extérieurs. En effet, contrairement au chauffage résidentiel, la technologie requise pour l’électrification du secteur des transports n’est pas encore complètement au point. Quant à une meilleure valorisation des exportations, elle exigera de nouvelles lignes de transport et, possiblement, l’augmentation de la puissance disponible au Québec, deux mesures coûteuses qui exigent des investissements et du temps. Conscient de sa subvention massive à l’exportation, le gouvernement du Québec a introduit des tarifs d’exception en vue d’attirer de nouvelles industries énergivores au Québec. Jusqu’à présent, toutefois, cette politique s’avère un échec complet, confirmant, si besoin était, que le modèle québécois est dépassé.

La vraie valeur de l’énergie

Puisque l’accès à l’énergie est assuré, la prochaine politique énergétique du Québec doit se concentrer sur les deux autres questions qui se réduisent, en gros, dans le cadre du marché du carbone, à optimiser les gains économiques liés à l’énergie. Pour s’engager dans cette optimisation, il faut disposer d’un prix sur les sources d’énergie ainsi que sur les externalités sociales et environnementales. Ces deux derniers aspects incluent, bien sûr, les externalités prises en compte par le marché du carbone, mais couvrent aussi, de manière plus large, toute la question des impacts environnementaux et sociaux qui dépendent finement des détails des projets et qui ne peuvent être traités ici. Pour relever ce défi, il faut, dans un premier temps, pouvoir comparer la valeur des différentes sources d’énergies, ce qu’on fait trop peu au Québec.

Le Prix d’achat fixe selon les opportunités de marché (PASO), la vraie valeur de l’électricité québécoise

Définir la valeur du gaz et du pétrole est un problème trivial. Dans le cas du pétrole, par exemple, bien qu’elle varie en fonction de ses caractéristiques, des options d’achat, des dates de livraisons, etc., on s’entend généralement pour accepter, en première approximation à cette question, le prix du marché instantané fixé à Londres ou à New York. C’est ce prix qui permet d’évaluer la pertinence des investissements, les choix technologiques et même, en partie, les choix des consommateurs. C’est encore le marché, continental dans ce cas-ci, qui détermine la valeur du gaz naturel.

La même approche doit être retenue en ce qui concerne l’électricité. Le prix de marché pour l’électricité, toutefois est plus complexe à définir que pour les hydrocarbures fossiles par la nature même de cette énergie, qui doit être livrée à la demande et dont le marché est régional, plutôt que continental ou planétaire. Puisque le producteur d’électricité n’a pas accès à l’ensemble du continent, il n’est pas pertinent de juger de la valeur de cette énergie en s’appuyant sur des comparaisons de tarifs entre diverses régions. Celle-ci doit donc, avant tout, refléter le marché local en intégrant les capacités de production et de livraison, c’est à dire, les interconnexions entre les divers marchés. Ce n’est pas tout: puisque le Québec dispose d’importants surplus d’électricité et qu’il est un exportateur net sur les marchés régionaux, la valeur de l’électricité doit être définie par son prix à l’exportation.

Cette valeur n’est pas le prix moyen du kWh net exporté, tel que fourni dans le rapport annuel d’HQ. En effet, le prix de l’électricité fluctue grandement sur une base quotidienne et annuelle. Grâce à ses immenses réservoirs, HQ peut (presque) toujours bénéficier de la prime de stockage en achetant de l’électricité lors des heures creuses pour la revendre aux heures de pointe. La valeur de l’électricité québécoise doit donc se mesurer une fois cette pointe retirée.

En tenant compte de tous ces aspects, la Commission sur les enjeux énergétiques du Québec (CEEQ) recommandait la création du Prix d’achat fixe selon les opportunités de marché ou PASO, offrant une mesure de la valeur de l’électricité. Cette valeur, qui peut être déterminée annuellement de manière indépendante, serait basée sur le prix moyen annuel obtenu à l’exportation par Hydro-Québec Production en excluant les ventes en période de pointe, qui représentent environ 10 TWh, les ventes contractuelles fermes et les services ancillaires. Il va de soi que le PASO doit être réévalué annuellement puisqu’il dépendra des conditions du marché, des interconnexions disponibles et des quantités d’électricité exportées. Aujourd’hui, une évaluation sommaire du PASO pour 2014 suggère que celui-ci se situe entre 2,5 et 3,5 ¢/kWh. Tout kWh d’électricité économisé ou ajouté en production au Québec n’a donc, au plus, qu’une valeur de 3 ¢.

Ce prix n’est pas parfait, bien sûr, mais tout comme le Brent ou le WTI pour le pétrole, le PASO offre une valeur de référence pour l’électricité par rapport aux autres sources d’énergie, mais aussi une façon de mieux comprendre la valeur de cette ressource. Le PASO est essentiel pour nous permettre d’évaluer l’ampleur des subventions que les consommateurs québécois offrent à l’exportation d’électricité. Il permet également de mieux chiffrer l’intérêt de certains projets d’interconnexion avec les provinces et États voisins, l’avantage économique de l’électrification des transports et du soutien au gaz naturel liquéfié, les retombées d’un taux réduit visant à attirer l’industrie énergivore, les choix des programmes d’efficacité énergétiques et la pertinence d’un nouveau taux pour les grands consommateurs résidentiels de même que de nouvelles installations de production électrique. Le PASO ouvre la porte à un débat objectif sur l’énergie.

Pour une discussion éclairée

Partout sur la planète, les pays révisent en profondeur leur stratégie énergétique afin de faire face, avant tout, à leurs engagements en matière de réduction de gaz à effet de serre tout en soutenant leur développement économique. Le Québec, qui s’est engagé dans la même voie, ne peut y échapper. Grâce à la création d’un marché du carbone avec la Californie, marché qui devrait sous peu s’étendre à d’autres provinces canadiennes et États américains, il dispose maintenant d’un outil précis pour définir le prix de cette perturbation environnementale et l’inclure dans sa planification.

Il ne lui manque plus qu’une définition objective de la valeur marchande de l’électricité, à l’aide, par exemple, du PASO, pour disposer des informations nécessaires pour optimiser ses choix énergétiques pour les prochaines années. En comparant la valeur des différentes sources d’énergies qui s’offrent à lui, le Québec sera alors à même de définir une politique énergétique intégrée qui contribuera à enrichir le Québec, tout en lui permettant de se transformer pour faire face aux défis d’un monde en constante mutation.

Tant qu’une valeur de marché ne sera pas définie pour l’électricité, le Québec continuera dans des réflexions stériles qui coûteront de plus en plus cher à ses citoyens. N’est-il pas temps de se donner les moyens d’un débat honnête qui servira l’ensemble des Québécois ? 

L’auteur
Normand Mousseau est professeur de physique et titulaire de la Chaire de recherche de l’Université de Montréal sur les matériaux complexes, l’énergie et les ressources naturelles. Spécialiste mondial des matériaux complexes, il est l’auteur de plusieurs livres grand public sur l’énergie et les ressources minières, dont Au bout du pétrole, tout ce que vous devez savoir sur la crise énergétique (MultiMondes, 2008), La révolution des gaz de schiste (MultiMondes, 2010) et Le défi des ressources minières (MultiMondes, 2012). De juillet 2013 à janvier 2014, il a coprésidé, avec Roger Lanoue, la Commission sur les enjeux énergétiques du Québec, dont le rapport fut rendu public en février 2014. Depuis septembre 2011, il produit et anime l’émission de vulgarisation scientifique hebdomadaire La Grande Équation sur les ondes de Radio VM.

1. Roger Lanoue et Normand Mousseau, Maîtriser notre avenir énergétique, pour le bénéfice économique, environnemental et social de tous, Rapport de la Commission sur les enjeux énergétiques du Québec, Ministère des ressources naturelles (2014).
2. Rapport annuel 2014, Hydro-Québec
3. Rapport annuel 2011, Hydro-Québec
4. À des fins de simplification, la production de Churchill Falls est incluse dans les kWh produits au Québec.

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